Nghị quyết của quốc hội là văn bản gì năm 2024

Cho đến nay, trong khoa học pháp lý còn nhiều ý kiến khác nhau xung quanh “nghị quyết của Quốc hội”, một loại văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội. Chẳng hạn như: hình thức, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, có cần phải phân loại nghị quyết hay không… Do đó, việc xác định phạm vi điều chỉnh của nghị quyết có ý nghĩa cả về lý luận lẫn thực tiễn góp phần nâng cao hoạt động của Quốc hội trong thời gian tới.

Ảnh minh họa: (Nguồn internet)

Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XNCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.Theo đó, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) và các văn bản pháp luật khác quy định, ngoài chức năng ban hành Hiến pháp và luật, Quốc hội có thẩm quyền ban hành nghị quyết. Việc ban hành nghị quyết của Quốc hội là một trong những nhiệm vụ quan trọng được Quốc hội tiến hành thường xuyên để thực hiện chức năng của mình, trong đó chủ yếu nhằm thực hiện việc quy định những nội dung cần được điều chỉnh bởi nghị quyết và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.

Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội[1]. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực ngày 01/7/2016 đưa ra khái niệm về VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này[2]”.

Theo đó, nghị quyết của Quốc hội là VBQPPL. Ngoài Quốc hội có thẩm quyền ban hành nghị quyết, các cơ quan nhà nước khác cũng có thẩm quyền ban hành loại văn bản này. Tuy nhiên, tùy thuộc vào các quan hệ xã hội được nghị quyết điều chỉnh mà nội dung, phạm vi của chúng cũng khác nhau. Ở đây, chúng tôi tập trung nghiên cứu về phạm vi điều chỉnh bằng nghị quyết của Quốc hội được quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành.

Phạm vi điều chỉnh của nghị quyết là việc các quan hệ xã hội được Quốc hội xác định và giới hạn để dùng các nghị quyết của mình tác động trực tiếp đến các quan hệ xã hội đó. Thông thường, các quan hệ xã hội này được xác định và liệt kê cụ thể vào các quy phạm pháp luật và được thể hiện ở điều, khoản của VBQPPL.Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội được quy định ở nhiềuvăn bản pháp luật khác nhau.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 xác định nghị quyết của Quốc hội ban hành ra để: “quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước (NSNN) và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh NSNN; phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”[3]. Còn “Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân”(khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008).

Quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cho thấy, phạm vi điều chỉnh bằng nghị quyết do Quốc hội ban hành có sự khác nhau so với luật như sau:

(1) Phạm vi điều chỉnh bằng nghị quyết có khuynh hướng mở hơn so với luật, đó là việc xác định Quốc hội được“quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”,còn thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội không xác định vấn đề này.

(2) Thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội thể hiện chủ yếu ở hoạt động Quốc hội “quyết định”, còn thẩm quyền ban hành luật thể hiện ở việc Quốc hội “quy định”.

Như vậy, pháp luật trước đây cũng đã chỉ rõ đối tượng nào cần được điều chỉnh bằng luật và đối tượng nào cần điều chỉnh bằng nghị quyết. Tuy nhiên, với cách xác định những phạm vi như trên thì không thể phân biệt rõ ràng quan hệ xã hội nào được điều chỉnh bằng luật hay điều chỉnh bằng nghị quyết. Bởi lẽ, thực tế ta thấy, có nhiều quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh bởi cả hai loại văn bản luật và nghị quyết. Chẳng hạn như: vấn đề kinh tế - xã hội, ngân sách… Vậy giữa “quy định” và “quyết định” có giống nhau hay không? Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, quy định là “định ra để phải tuân theo, phải thực hiện”; quyết định là “định ra một cách dứt khoát việc sẽ làm”[4]. Từ đó có thể thấy, Quốc hội ban hành luật để quyđịnh hay Quốc hội ban hành nghị quyết để quyết định đều thể hiện thẩm quyền giải quyết các công việc của Quốc hội, đều có điểm chung là “sẽ, phải làm”. Tuy nhiên, giữa quy định của luật và quyết địnhcủa nghị quyết có sự khác nhau. Sự khác nhau này là cơ sở quan trọng để Quốc hội lựa chọn loại văn bản luật hay nghị quyết cho phù hợp với các quan hệ xã hội đang cần được điều chỉnh. Đó chính là yêu cầu của việc ban hành văn bản để làm gì, đáp ứng vấn đề nào của đời sống xã hội. Văn bản luật đ­ược hiểu là quy định cụ thể bằng các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội. Trong khi đó văn bản nghị quyết là quyết định về kế hoạch, chủ trương, phê chuẩn các quyết định cụ thể về tổ chức, nhân sự hoặc những việc sẽ làm, đã được cho phép làm, sau đó báo cáo lại Quốc hội[5].

Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có sự thay đổi mạnh mẽ trong cách xác định thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội. Theo đó, có sự khác nhau về phạm vi điều chỉnh bằng nghị quyết của Quốc hội. So với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã thu hẹp phạm vi điều chỉnh bởi nghị quyết của Quốc hội. Trong thẩm quyền của mình, Quốc hội ban hành luật để quy định [6]. Đồng thời, Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định các vấn đề sau đây: Tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; Quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia; Đại xá; Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội[7].

Như vậy, về phạm vi điều chỉnh của nghị quyết do Quốc hội ban hành theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 so với quy định của pháp luật trước đây có sự khác biệt sau:

(1) Thu hẹp phạm vi điều chỉnh của nghị quyết. Nếu như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định Quốc hội ban hành nghị quyết để quyết định các vấn đề như: nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, dự toán NSNN...; để quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế … Thì hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không xác định nữa.

(2) Có sự phân biệt rõ ràng hơn về phạm vi điều chỉnh giữa luật với nghị quyết. Những quan hệ xã hội được luật điều chỉnh thì nghị quyết sẽ không điều chỉnh. Ngoài ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 còn xác định thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội dùng để quy định: “Thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành”. Đây cũng là quy định mới được bổ sung trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thuộc phạm vi điều chỉnh bằng nghị quyết. Các quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi, khi cần thiết tác động đến quan hệ xã hội mà luật chưa điều chỉnh hoặc có quy định khác thì Quốc hội dùng nghị quyết là hoàn toàn phù hợp. Trong thực tế, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ tư về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường.

(3) Không chỉ Quốc hội ban hành luật để “quy định” mà Quốc hội ban hành nghị quyết cũng để “quy định” những phạm vi điều chỉnh thuộc thẩm quyền của mình.

(4) Cơ chế ban hành luật của Quốc hội “mở” hơn so với trước đây. Thẩm quyền của Quốc hội được xác định ngoài những phạm vi quy định cụ thể được ban hành bằng luật thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 còn xác định Quốc hội ban hành luật để quy định “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”. Đối với thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 tiếp tục xác định Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định “Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”.

Ngoài ra, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng xác định thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng khác như: Quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội[8]; quyết định làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp[9]; làm luật, sửa đổi luật[10]; bầu các chức danh trong bộ máy nhà nước[11]; phê chuẩn các chức danh trong bộ máy nhà nước[12]; quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính[13]; quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình[14]; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế[15]; trưng cầu ý dân[16].... Mặc dù những nội dung trên được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không xác định thẩm quyền ban hành chúng bằng nghị quyết hay luật để điều chỉnh các vấn đề này. Trong hoạt động thực tiễn của Quốc hội, Quốc hội chủ yếu sử dụng nghị quyết để điều chỉnh các nội dung trên. Chẳng hạn như:Nghị quyết số 15/2008/NQ-QH12 ngày 29/5/2008 về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan; Nghị quyết số 83/2014/QH13 về việc phê chuẩn Công ước của Liên hiệp quốc về Chống tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục con người được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2014; Nghị quyết số 98/2015/QH13ngày 10/11/2015về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2016… Điều đó có thể thấy, mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có khuynh hướng thu hẹp phạm vi điều chỉnh của nghị quyết, nhưng nghị quyết lại không thể thiếu trong hoạt động thực tiễn của Quốc hội. Nếu tính về số lượng, nghị quyết được Quốc hội thông qua hàng năm không ít. Tuy nhiên, xét về tính chất và nội dung của nghị quyết thì không phải nghị quyết nào do Quốc hội ban hành cũng đều là các VBQPPL. Ngoài nghị quyết là các VBQPPL theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, nghị quyết còn lại chủ yếu là nghị quyết mang tính cá biệt (áp dụng). Đối với nghị quyết cá biệt, Quốc hội ban hành dựa trên quy định của hệ thống pháp luật như Hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết… nhằm tác động cụ thể đến các đối tượng cụ thể chịu sự điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội, hoặc nhằm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Quốc hội cũng ban hành nghị quyết để giải quyết các vụ việc mang tính sự vụ, cụ thể và loại văn bản này chỉ áp dụng một lần. Ví dụ, Nghị quyết số 15/2008/QH12 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan./.

[1] Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.

[2] Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

[3] Khoản 3 Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.

[4] Viện Ngôn ngữ học - Trung tâm Từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 2000.

[5] Lê Như Tiến (2007), Cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội hàng năm, Văn phòng Quốc hội.

[6] Khoản 1 Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL: Quốc hội ban hành luật để quy định: Tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt; Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; Chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường; Quốc phòng, an ninh quốc gia; Chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước; Hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân; hàm, cấp ngoại giao; hàm, cấp nhà nước khác; huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước; Chính sách cơ bản về đối ngoại; Trưng cầu ý dân; Cơ chế bảo vệ Hiến pháp; Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.