Theo quy định tại Điều 7 Nghị định 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính thì cách áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính được quy định như sau:
1. Việc lựa chọn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính được thực hiện theo quy định tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Điều 156. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật:
Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.
2. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau.
4. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
5. Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp.
2. Trường hợp hành vi vi phạm hành chính được thực hiện trong một khoảng thời gian có nhiều nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước có hiệu lực, mà không xác định được nghị định để áp dụng theo khoản 1 Điều này, thì việc lựa chọn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính được thực hiện như sau:
- Nếu hành vi vi phạm hành chính đã kết thúc, thì áp dụng nghị định đang có hiệu lực tại thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm để xử phạt;
- Nếu hành vi vi phạm hành chính đang được thực hiện, thì áp dụng nghị định đang có hiệu lực tại thời điểm phát hiện hành vi vi phạm để xử phạt.
Quy định này đã tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính thời gian trước đây khi chưa có quy định cụ thể của pháp luật về vấn đề này.
Ở nước ta, văn bản quy phạm pháp luật[VBQPPL] là hình thức pháp lý quan trọng nhất, tiến bộ nhất được sử dụng để thể hiện ý chí của Nhà nước. Có thể nói, điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội theo những định hướng phù hợp với quy luật phát triển kinh tế - xã hội không những là vai trò mà còn là mục đích của việc ban hành các VBQPPL. Do đó, ở thời điểm nào VBQPPL cần phát huy tác dụng, bắt đầu tham gia vào quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội và cho đến lúc nào thì chấm dứt vòng đời tồn tại của mình[1] là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy vai trò của VBQPPL đối với cuộc sống.
Dĩ nhiên, quy định vòng đời tồn tại của VBQPPL phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, nhưng cần phải khẳng định rằng, trong Nhà nước pháp quyền, việc xác định thời điểm phát sinh, chấm dứt hiệu lực của văn bản không thể là sự tùy nghi theo ý chí chủ quan của chủ thể nhà nước có thẩm quyền mà cần phải tính toán đến nhiều yếu tố khách quan khác, nhất là đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân, đặc biệt là của những chủ thể chịu tác động trực tiếp từ văn bản. Do đó, pháp luật của mỗi quốc gia cần phải đặt ra những nguyên tắc nhất định một cách hợp lý, khoa học cho việc quy định về hiệu lực thời gian của VBQPPL, tạo cơ sở cho việc áp dụng thống nhất trong toàn quốc.
Ở nước ta, trước năm 1996, vấn đề hiệu lực của văn bản nói chung, hiệu lực theo thời gian nói riêng không được quy định trong văn bản luật mà được ghi nhận trong một số VBQPPL dưới luật. Theo quy định trong các văn bản này, một nguyên tắc chung là: hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản xác định. Cụ thể: Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về Hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản, tại Điểm 5, Mục IV có quy định: “Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời hạn văn bản có hiệu lực thi hành”, nhưng lại không có một quy định nào về việc “thời hạn văn bản có hiệu lực thi hành” cần đáp ứng những tiêu chí nào. Ngày 10/12/1992, Thông tư số 33/BT-CNVPCP Hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước thay thế cho Thông tư số 02/BT, tại Điểm 5, Mục IV cũng ghi nhận về quyền “tự định đoạt” thời điểm có hiệu lực thi hành của văn bản cho các cơ quan đã ban hành ra chúng: “Khi quy định thời hạn có hiệu lực của văn bản, cơ quan ban hành văn bản phải tính toán kỹ để vừa thực hiện đúng quy định của Chính phủ, vừa bảo đảm cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có trách nhiệm thi hành có thời gian chuẩn bị điều kiện thực hiện”.
Có thể nói, trao quyền cho các chủ thể ban hành văn bản trong việc tự ấn định thời điểm phát sinh hiệu lực của chúng mà không có tiêu chí nào khác đặt ra là không đảm bảo yêu cầu của pháp luật trong Nhà nước pháp quyền. Sự tùy nghi trong phép “tính toán kỹ” rất dễ dẫn đến vi phạm quyền con người. Rõ ràng, hệ quả của việc không “tính toán kỹ” là rất lớn, vì bắt đầu từ thời điểm phát sinh hiệu lực, văn bản được áp dụng vào cuộc sống, làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ xã hội nhất định mà nó đã dự liệu. Chỉ cần sự tính toán thời điểm có hiệu lực thiếu khoa học, thiếu hợp lý là ảnh hưởng không nhỏ đến các mặt của đời sống xã hội, nhất là đến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp từ văn bản vì chưa kịp chuẩn bị cho việc áp dụng quy định mới. Trong khi đó, quy định pháp luật lại không có một chế tài nào để xử lý các chủ thể nếu không “tính toán kỹ” thì làm sao đảm bảo sự “tính toán kỹ” có khả năng thực hiện nghiêm túc trong thực tế.
Vấn đề hạn chế này đã được khắc phục vào năm 1996, với sự ra đời của Luật BHVBQPPL[2], nguyên tắc quy định hiệu lực văn bản bao gồm cả hiệu lực theo thời gian được xác định có cân nhắc, tính toán đến việc đảm bảo quyền và lợi ích của người dân; đặc biệt là trong Luật BHVBQPPL năm 2008. Các quy định về hiệu lực theo thời gian của VBQPPL từ Điều 78 đến Điều 81 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã đáp ứng khá tốt yêu cầu của một nền pháp luật hiện đại. Nhiều nguyên tắc cần phải tuân thủ, trong đó có nguyên tắc đảm bảo tính công khai của các quy phạm pháp luật và nguyên tắc đảm bảo quyền con người đã được thể hiện khá triệt để khi quy định của Luật này đảm bảo các nội dung như: ngày có hiệu lực phải được ấn định ngay trong văn bản, VBQPPL phải được đăng công báo, phải có hiệu lực không sớm hơn bốn mươi lăm ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành…
Tuy nhiên, các quy định về hiệu lực theo thời gian của Luật BHVBQPPL năm 2008 cũng không tránh khỏi những hạn chế nhất định, cần phải xem xét khi ban hành Luật BHVBQPPL hợp nhất[3] trong thời gian tới.
2. Hạn chế
2.1. Về vấn đề được quy định thời điểm có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành của VBQPPL
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL, ngoài trường hợp “Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”, trong các tình huống sau đây văn bản mới có thể được quy định hiệu lực thi hành kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành: [1] trong tình trạng khẩn cấp, [2] để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh.
Điều cần phải suy nghĩ ở đây là nội hàm của khái niệm “tình trạng khẩn cấp”. Thế nào là “tình trạng khẩn cấp”; “Tình trạng khẩn cấp” trong quy định của Luật này có đồng nhất với khái niệm “tình trạng khẩn cấp” trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp ngày 23/3/2000 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội không. Theo Nghị quyết số 34/1999/QH10 ngày 21/12/1999 của Quốc hội Về xây dựng Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, nội dung “tình trạng khẩn cấp” mà Pháp lệnh phải quy định là: “để áp dụng trong trường hợp có thảm hoạ lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra; dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng hoặc có tình hình đe doạ nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội”. Như vậy, “tình trạng khẩn cấp” trong khái niệm của Pháp lệnh đã bao hàm cả nội dung “thảm họa lớn do thiên tai, dịch bệnh”. Trong khi đó, theo Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL “tình trạng khẩn cấp” và “phòng, chống thiên tai, dịch bệnh” là hai nội dung độc lập. Vì vậy, không cho phép người tiếp cận Luật BHVBQPPL có thể kết luận về nội dung chính xác của “tình trạng khẩn cấp” để được quyền quy định văn bản có hiệu lực “thi hành ngay”. Chính sự mập mờ này, có thể dẫn đến tình trạng chủ thể ban hành văn bản tự cho mình quyền được xác định vấn đề của nội dung “tình trạng khẩn cấp”. Chẳng hạn, Thông tư số 77/2013/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 04/6/2013 về việc quy định lãi suất cho vay tín dụng đầu tư, tín dụng xuất khẩu của Nhà nước và mức chênh lệch lãi suất được tính hỗ trợ sau đầu tư, tại Điều 5 xác định: “Thông tư này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký” hoặc Thông tư số 27/2012/TT-BCT, ngày 26/9/2012 của Bộ Công thương về Quy định tạm ngừng áp dụng chế độ cấp giấy phép nhập khẩu tự động đối với một số mặt hàng theo quy định tại Thông tư số 24/2010/TT-BCT ngày 28/5/ 2010 cũng quy định “Thông tư này có hiệu lực kể từ ngày ký” tại Điều 2.
Rõ ràng, văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký sẽ đồng nghĩa với việc các chủ thể chịu sự tác động của văn bản phải thi hành ngay mà không có điều kiện cho sự chuẩn bị từ trước. Điều này là vi phạm nguyên tắc của pháp luật về tính công khai, các điều kiện cần thiết để áp dụng những quy tắc xử sự mới, nhưng rõ ràng lại là một sự cần thiết trong những trường hợp cấp bách không thể chờ đợi như tình huống phòng, chống thiên tai, dịch bệnh… Tuy nhiên, nếu không có quy định một cách chuẩn mực, rõ ràng, các tình huống được vận dụng nguyên tắc “có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” sẽ dễ dẫn đến tình trạng chủ thể lạm dụng quy định này, ảnh hưởng đến nguyên tắc pháp chế, đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân.
Ngoài ra, quy định về đăng Công báo giữa Khoản 1 và Khoản 2 của Điều 78 cũng thiếu tính chặt chẽ, nếu không nói là chứa đựng sự mâu thuẫn.
Khoản 2, Điều 78 quy định: “VBQPPL phải được đăng Công báo; VBQPPL không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại Đoạn 2, Khoản 1 Điều này”.
Đăng công báo để đảm bảo tính công khai, minh bạch của VBQPPL, vì vậy, Luật BHVBQPPL năm 2008 mới quy định tính bắt buộc của hoạt động đăng Công báo[4]. Tuy nhiên, việc sử dụng phương pháp loại trừ như quy định tại Khoản 2 như trên sẽ làm người đọc suy luận rằng: văn bản thuộc tình huống của Đoạn 2, Khoản 1 - tức là văn bản quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh cùng với “văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước” thì không đăng Công báo cũng có hiệu lực thi hành. Trong khi đó, Khoản 1 lại quy định các văn bản thuộc nội dung trên “phải được đăng Công báo nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam [sau đây gọi chung là Công báo] chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”. Như vậy, trong cùng một điều luật mà có hai quy định hoàn toàn trái ngược nhau: áp dụng Khoản 2 thì không đăng Công báo, nhưng nếu không đăng thì lại vi phạm Khoản 1. Có thể ý tưởng của nhà làm luật khi quy định tại Khoản 2 là: văn bản thuộc Đoạn 2, Khoản 1 vì có hiệu lực từ ngày ký ban hành hoặc công bố nên các đối tượng phải thi hành văn bản ngay cả khi chưa đăng công báo kịp [vì không thể đăng ngay lập tức], nhưng cách quy định này là chưa thật sự hợp lý, khoa học.
2.2. Quy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL
Theo chúng tôi, các quy định về hiệu lực trở về trước trong Luật BHVQPPL năm 2008 bộc lộ một số bất cập sau:
Thứ nhất, Khoản 1 Điều 79 quy định: “Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, VBQPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước”, tuy nhiên, “hiệu lực trở về trước” là gì, trường hợp nào thì văn bản được quy định “hiệu lực trở về trước”, thế nào là “trường hợp thật cần thiết”, “thật cần thiết” là đối với chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản hay đối với các đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Việc quy định “trường hợp thật cần thiết” là nội dung không rõ ràng, thiếu tính thuyết phục, tùy nghi nếu không muốn nói là “tùy tiện”. Tính chính xác là yêu cầu của ngôn ngữ trong VBQPPL bị vi phạm nghiêm trọng trong quy định này.
Bên cạnh đó, quy định tại Khoản 4, Điều 83: “Trong trường hợp VBQPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới”có phải là những trường hợp“thật cần thiết”. Nếu là “trường hợp thật cần thiết” thì có còn nguyên nghĩa của “hiệu lực trở về trước”, hay đây chỉ là nguyên tắc của “hiệu lực hồi tố”. Vả lại, nếu đây là nội hàm của “hiệu lực trở về trước” thì tại sao không quy định tại Điều 79 mà lại quy định tại Điều 83.
Chính những sự mập mờ này đã dẫn đến tình trạng chủ thể ban hành VBQPPL có quy định hiệu lực trở về trước nhưng lại không có cơ sở để trả lời rằng việc quy định đó là hợp lý hay không. Chẳng hạn, Thông tư số 04/2009/TT-BTC ngày 13/01/2009 của Bộ Tài chính về Hướng dẫn thực hiện hoàn thuế giá trị gia tăng theo Nghị quyết số 30/2008/NQ-CP ngày 11/12/2008 của Chính phủ, tại Mục IV có quy định: “Thông tư này có hiệu lực sau 45 ngày kể từ ngày ký và áp dụng đối với các hồ sơ hoàn thuế từ ngày 01/01/2009”. Hoặc Thông tư số 13/2009/TT-BTC ngày 22/01/2009 của Bộ Tài chính về Hướng dẫn thực hiện giảm thuế giá trị gia tăng đối với một số mặt hàng hóa, dịch vụ doanh nghiệp kinh doanh gặp khó khăn cũng quy định: “Thông tư này có hiệu lực thi hành sau 45 ngày kể từ ngày ký và áp dụng đối với hàng hóa, dịch vụ nêu tại Điều 1 Thông tư này từ ngày 01/02/2009 đến hết ngày 31/12/2009”.
Cả hai Thông tư trên đều có quy định hiệu lực trở về trước. Thông tư số 04/2009/TT-BTC có hiệu lực sau 45 ngày kể từ ngày ký [ngày ký là ngày 13/01/2009] nhưng lại được áp dụng đối với các hồ sơ hoàn thuế từ ngày 01/01/2009. Còn Thông tư 13/2009/TT-BTC có hiệu lực thi hành sau 45 ngày kể từ ngày ký [ngày ký là 22/01/2009] nhưng lại áp dụng đối với hàng hóa, dịch vụ nêu tại Điều 1 Thông tư này từ ngày 01/02/2009 đến hết ngày 31/12/2009.
Có người cho rằng “ở đây được xem là trường hợp cấp bách, vì lợi ích của người nộp thuế, khi mà Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nghị quyết, quyết định nhằm áp dụng các giải pháp về thuế để thực hiện chủ trương kích cầu đầu tư và tiêu dùng, ngăn chặn suy giảm kinh tế và tháo gỡ khó khăn đối với các doanh nghiệp”[5] nên chủ thể ban hành văn bản có quyền quy định “hiệu lực trở về trước” và rất có thể đó chính là lý do mà Bộ Tài chính dựa vào để áp dụng cho những hành vi đã xảy ra trước khi văn bản có hiệu lực trong những tình huống nói trên. Nhưng liệu rằng những văn bản này có phù hợp với quy định “hiệu lực trở về trước” của Luật BHVBQPPL? Đối chiếu với cả Điều 79 và Điều 83 đều không thể có câu trả lời chính xác: Một là, nếu căn cứ vào Điều 79 thì đây có phải là “trường hợp thật cần thiết” [vì Luật chưa giải thích thế nào là “thật cần thiết” và chủ thể nào có thẩm quyền được quy định hiệu lực trở về trước khi rơi vào “trường hợp thật cần thiết”]; Hai là, nếu căn cứ vào Điều 83 thì “giảm thuế” có được xem là “trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn” vì Luật BHVBQPPL cũng không định nghĩa thế nào là “trách nhiệm pháp lý”, chỉ có trong giới luật học mới quan niệm phổ biến nó là hậu quả bất lợi mà chủ thể phải gánh chịu do hành vi vi phạm pháp luật của mình gây ra. Như vậy, nhìn từ góc độ lý luận, “giảm thuế”… là nghĩa vụ giảm chứ không phải “trách nhiệm pháp lý giảm” - “trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn” nên chủ thể không thể viện dẫn Khoản 4, Điều 83 để quy định hiệu lực trở về trước của văn bản.
Quy định hiệu lực trở về trước là vấn đề rất nhạy cảm, dễ ảnh hưởng đến nguyên tắc pháp chế, đến công bằng, đến sự ổn định của hệ thống pháp luật, nhưng vẫn cần phải có trong những trường hợp nhất định vì tính chất nhân đạo của pháp luật. Do đó, không thể cho phép sự vận dụng tùy tiện nguyên tắc này, nhưng quy định trong Luật BHVBQPPL hiện hành lại dễ dẫn đến tình trạng đó.
Thứ hai, các trường hợp không được quy định hiệu lực trở về trước cũng là nội dung còn gây tranh cãi. Theo Khoản 2, Điều 79 có hai trường hợp không được quy định hiệu lực trở về trước là quy định “trách nhiệm pháp lý mới” hoặc quy định “trách nhiệm pháp lý nặng hơn” đối với một hành vi mà pháp luật trước đó chưa quy định. Nhưng trách nhiệm pháp lý là gì, trách nhiệm pháp lý trong Luật này có đồng nhất với trách nhiệm pháp lý dưới góc độ lý luận đã được áp dụng phổ biến ở Việt Nam hiện nay? Thực tế, trong hoạt động BHVBQPPL thời gian qua đã có tình huống cơ quan BHVBQPPL quy định áp dụng “thuế suất nặng hơn” cho cơ quan, tổ chức đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực. Chẳng hạn, Quyết định số 64/2008/QĐ-BTC[6] ngày 01/08/2008 của Bộ Tài chính quy định: "Điều chỉnh mức thuế suất thuế xuất khẩu... từ 10%... lên mức thuế suất thuế xuất khẩu mới là: 20%. Mức thuế suất thuế xuất khẩu quy định tại Quyết định này được áp dụng cho các Tờ khai hải quan hàng hoá xuất khẩu đăng ký với cơ quan Hải quan kể từ ngày 10/8/2008”. “Quyết định này có hiệu lực thi hành sau 15 ngày kể từ ngày đăng Công báo” [tức là ngày 29/8/2008]. Việc văn bản quy định như trên có vi phạm quy định về hiệu lực trở về trước hay không vẫn chưa có cơ sở xác định rõ ràng[7]. Vì - như đã nói - “thuế suất nặng hơn” có phải là “trách nhiệm pháp lý nặng hơn” không? Luật không giải thích mà nhìn từ góc độ lý luận thì không phải, mà không phải thì văn bản này không vi phạm quy định tại Khoản 2, Điều 79. Do đó, người thực hiện văn bản phải gánh chịu hậu quả bất lợi chứ không thể xử lý được cơ quan đã ban hành ra văn bản.
2.3. Quy định các trường hợp VBQPPL hết hiệu lực
So với quy định tại Điều 73 Luật BHVBQPPL năm 1996 thì quy định hiện hành tại Điều 81 về những trường hợp VBQPPL hết hiệu lực là một bước thụt lùi về tính khoa học, tính hợp lý, thể hiện ở hai khía cạnh:
Một là, quy định “bổ sung” là trường hợp chấm dứt hiệu lực [theo Khoản 2, Điều 81]. Sửa đổi, bổ sung là những hành vi pháp lý khác nhau. Thực tế ở nước ta, trong hoạt động ban hành văn bản, đa số các trường hợp “sửa đổi, bổ sung” luôn đi kèm với nhau, đã “sửa đổi” thì có “bổ sung” [chẳng hạn, Luật số 20/2012/QH13 ngày 20/11/2012 của Quốc hội về Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Luật sư], nhưng hai hành vi pháp lý này không phải là một. Có những văn bản chỉ “sửa đổi” chứ không “bổ sung” [chẳng hạn, Thông tư số 79/2013/TT-BTC, ngày 7/6/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về Sửa đổi mức thuế suất thuế nhập khẩu ưu đãi đối với một số mặt hàng thuộc nhóm 17.02 tại Biểu thuế nhập khẩu ưu đãi] và cũng có những văn bản chỉ “bổ sung” chứ không “sửa đổi”. Như vậy, điều đáng suy nghĩ là “sửa đổi” làm chấm dứt hiệu lực nội dung văn bản được sửa đổi [là hợp lý], nhưng “bổ sung” được hiểu là “thêm vào” thì có làm chấm dứt phần được “bổ sung” như tinh thần của Khoản 2, Điều 81. Thực tiễn pháp lý cho thấy, “bổ sung” về bản chất, chức năng pháp lý chính là văn bản có hoặc đặt ra quy phạm pháp luật mới[8]. Do đó, chủ thể muốn bổ sung [mà không bao gồm cả sửa đổi] một nội dung pháp lý [quy phạm pháp luật] đối với một văn bản đã có trước đó thì dùng một VBQPPL mới - độc lập [không phải văn bản bổ sung văn bản đã có] để ban hành và văn bản cũ vẫn còn nguyên giá trị [chứ không bị chấm dứt hiệu lực].
Ví dụ: Để bổ sung một số mặt hàng cao su thuộc các nhóm 40.01, 40.02, 40.05 vào Danh mục mặt hàng chịu thuế [trong Biểu thuế xuất khẩu tại Phụ lục I] theo Thông tư 184/2010/TT-BTC của Bộ Tài chính Quy định mức thuế suất của Biểu thuế xuất khẩu, Biểu thuế nhập khẩu ưu đãi thì Bộ Tài chính ban hành “Thông tư mới” để thực hiện hành vi pháp lý này, đó là Thông tư số 145 /2011/TT-BTC, ngày 24/10/2011 về Quy định mức thuế suất thuế xuất khẩu một số mặt hàng cao su thuộc nhóm 40.01, 40.02, 40.05 trong Biểu thuế xuất khẩu. Vậy, quy định “bổ sung” làm chấm dứt hiệu lực văn bản là không phù hợp.
Hai là, không quy định tình trạng hiệu lực của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành khi văn bản được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành hết hiệu lực. Luật BHVBQPPL năm 1996 quy định: Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới. Quy định này là khá hợp lý [không thể nói là hợp lý hoàn toàn[9]], bởi vì ít ra các chủ thể áp dụng pháp luật còn có cơ sở để thực hiện. Trong khi đó, Luật BHVBQPPL năm 2008 lại không quy định bất kỳ điều nào về nội dung này. Vậy, nếu xảy ra tình huống văn bản được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành hết hiệu lực [vì đã được thay thế bằng một văn bản mới] thì có dùng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản cũ để áp dụng nếu văn bản mới chưa có văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành? Thực tế đã xảy ra các trường hợp như thế, bởi tình trạng “nợ đọng” văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành ở nước ta hiện nay. Theo Bộ Tư pháp, 386/611 nội dung quy định chi tiết 46 luật, pháp lệnh có hiệu lực đến hết năm 2012 đã được quy định chi tiết [đạt 71,5%], còn 225/611 nội dung chưa quy định chi tiết [chiếm 28,5%]”[10]. Vì vậy, giải pháp tốt nhất là không nên quy định minh thị trong Luật BHVBQPPL rằng: “văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chấm dứt hiệu lực khi văn bản được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành hết hiệu lực”, để “lỡ” xảy ra tình huống chưa ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn văn bản mới kịp thời thì còn có cơ sở để áp dụng.
3. Kiến nghị
Luật BHVBQPPL năm 2008 sau một quá trình áp dụng đã bộc lộ những hạn chế cần phải khắc phục. Luật BHVBQPPL rất quan trọng, nó được xem là “Luật thủ tục”, là cơ sở nền tảng của xây dựng pháp luật. Vì vậy, trong thời gian tới, nhiều nội dung của văn bản này cần phải được sửa đổi để đảm bảo tính khả thi, hợp lý, khoa học hơn, trong đó, về các quy định có liên quan đến hiệu lực theo thời gian của VBQPPL cần chú ý đến những đặc điểm sau:
Một là, cần xác định rõ các trường hợp được quy định hiệu lực sớm hơn 45 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành [ngoài trường hợp “kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh”] để tránh các chủ thể nhà nước có thẩm quyền BHVBQPPL có thể lợi dụng quy định “tình trạng khẩn cấp” của Luật, phá vỡ hoặc xem nhẹ nguyên tắc “các chủ thể áp dụng pháp luật phải đủ điều kiện chuẩn bị cho việc thực hiện các quy định pháp luật một cách chủ động”.
Hai là, loại bỏ tình trạng mâu thuẫn về yêu cầu đăng Công báo đối với văn bản có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành trong Đoạn 2, Khoản 1 và Đoạn 1, Khoản 2 Điều 78 như hiện nay. Theo đó, đưa hẳn nội dung về đưa tin và đăng Công báo của Đoạn 2, Khoản 1 xuống Khoản 2 và quy định lại nội dung này một cách khoa học hơn để các chủ thể áp dụng văn bản hiểu được rằng: các văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký hoặc công bố thì phải thi hành ngay [mặc dù chưa đăng công báo] nhưng vẫn phải đưa tin và đăng công báo sau đó; tránh tình trạng đọc Khoản 2, Điều 78 thì suy luận rằng những văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký hoặc công bố là “không cần đăng Công báo”. Theo đó, Khoản 1, Điều 78 chỉ còn quy định các trường hợp về thời điểm có hiệu lực của văn bản mà thôi.
Ba là, với quy định hiệu lực trở về trước, cần phải xác định rõ thế nào là hiệu lực trở về trước, được áp dụng hiệu lực trở về trước trong những tình huống cụ thể nào, những chủ thể nào có thẩm quyền được quy định hiệu lực trở về trước trong văn bản.
Bốn là, bỏ quy định “bổ sung” thì chấm dứt hiệu lực văn bản như Khoản 2, Điều 81 hiện nay. Vì bản chất của “bổ sung” như đã trình bày ở trên là “thêm vào”, mà “thêm vào” thì không thể làm chấm dứt hiệu lực của nội dung phần văn bản được “bổ sung”.
Năm là, bổ sung vấn đề chấm dứt hiệu lực của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành vào Luật BHVBQPPL [hợp nhất]. Đây là yêu cầu cần phải được thực hiện tốt trong hoạt động BHVBQPPL trong thời gian tới, và do đó, đương nhiên văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành phải hết hiệu lực đồng thời với văn bản được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nếu văn bản này hết hiệu lực
[1] Trong khoa học pháp lý, nội dung này là hiệu lực theo thời gian của văn bản.
[3] Theo Nghị quyết Số: 23/2012/QH13 ngày 12/6/2012 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, Luật BHVBQPPL [hợp nhất] nằm trong chương trình chuẩn bị xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội.
[4] So với Luật BHVQPPL năm 1996 [đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002] thì đây là một sự tiến bộ, vì Luật năm 1996 không có quy định nội dung “VBQPPL không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành” như Luật năm 2008.
[6] Cũng cần phải nhấn mạnh rằng, vào thời điểm ban hành văn bản, Quyết định này của Bộ trưởng Bộ Tài chính là VBQPPL.
[7] Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, 2012, tr. 280.
[8] Xem: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm VBQPPL [tiếp theo] và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4 năm 2007.
[9] Vì với quy định: “trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của VBQPPL mới” cũng thể hiện tính tùy nghi ở chỗ: các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tự xác định nội dung “còn phù hợp” với các quy định của VBQPPL mới để áp dụng.