Tác giả: Harold James & Domenico Lombardi | Biên dịch: Hà Quỳnh Hương
Việc tổ chức kỷ niệm 70 năm Hội nghị Bretton Woods, hội nghị đã thành lập Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế, gần với những ngày kỷ niệm lịch sử như cuộc đổ bộ của Đồng Minh vào Normandy cho thấy các nhà tổ chức đã tham vọng như thế nào. Thật vậy, trong bối cảnh khá lộn xộn thời đó, hội nghị đã nhắm tới việc tạo ra một khung khổ tiền tệ quốc tế ổn định có thể xem như một hòn đá tảng của một trật tự thế giới hòa bình. Và nó đã thành công – ít nhất là trong một thời gian.
Bretton Woods vẫn giữ được sự hấp dẫn mạnh mẽ của nó, bằng chứng là ít nhất ba cuốn sách gần đây về đề tài này đã đạt được thành công thương mại đáng kể. Điều gì làm cho một sự kiện mà trong đó một nhóm chủ yếu toàn đàn ông nói về tiền bạc lại thu hút đến như vậy?
Tất nhiên, có một số chi tiết thú vị, chẳng hạn như màn vũ điệu của vợ John Maynard Keynes, một nữ diễn viên ballet người Nga, khiến Bộ trưởng Tài chính Mỹ rất thích thú, hay các cáo buộc đối với nhà đàm phán chính người Mỹ, Harry Dexter White, hoạt động gián điệp cho Liên Xô cũng vậy. Tuy nhiên, kịch tính thực sự của hội nghị nằm ở sự phát triển mang tính hệ thống của một cấu trúc thể chế làm nền tảng cho sự ổn định và thịnh vượng toàn cầu trong ít nhất ba thập kỷ.
Tầm nhìn thể chế được kết nối vào một hệ thống an ninh toàn cầu. Thật vậy, trong thỏa thuận ban đầu, năm cường quốc lớn sẽ có đại diện thường trực trong Ban điều hành IMF là Mỹ, Anh, Liên Xô, Trung Quốc và Pháp. Những quốc gia này cũng có ghế thường trực tại Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc.
Ngay cả trong khuôn khổ này, các cuộc đàm phán vẫn đầy thách thức. Vậy làm thế nào 44 quốc gia khác nhau, vốn đều đang tìm cách bảo vệ lợi ích quốc gia riêng của mình, lại đạt được đồng thuận về một hệ thống tiền tệ toàn cầu mới?
Theo Keynes, chìa khóa là một quá trình thảo luận và lập kế hoạch quốc tế, được dẫn dắt bởi “một cường quốc duy nhất hoặc một nhóm các cường quốc có tư tưởng giống nhau.” Ngược lại, một cuộc họp tụ tập 66 nước như Hội nghị Kinh tế Thế giới tổ chức ở London vào năm 1933 sẽ không bao giờ có thể đạt được sự đồng thuận. Đối thủ của Keynes, Friedrich Hayek, đã đi xa hơn, khẳng định rằng một trật tự thành công và lâu dài không thể đạt được bằng đàm phán; nó phải ra đời một cách tự phát ngẫu nhiên.
Kinh nghiệm tại Bretton Woods tạo thêm niềm tin đáng kể vào đánh giá của Keynes. Dù 44 quốc gia có mặt chính thức tại Bretton Woods, Vương quốc Anh và đặc biệt là Mỹ là những chủ thể chiếm ưu thế.
Trong thực tế, các cuộc đàm phán song phương đã tạo nên những thành công chủ yếu cho ngoại giao về các dàn xếp tài chính quy mô lớn. Vào đầu những năm 1970, khi chế độ tỷ giá hối đoái cố định được thiết lập tại Bretton Woods sụp đổ, IMF dường như đã hết nhiệm vụ. Tuy nhiên, bằng cách đàm phán lại Các điều khoản Thỏa thuận của Quỹ, Mỹ, vốn mong muốn có sự linh hoạt nhiều hơn, và Pháp, vốn muốn có khả năng dự đoán được mà chế độ bản vị vàng đã mang lại, đã làm IMF hồi sinh.
Vào cuối thập kỷ đó, những nỗ lực của Pháp, Đức và Anh để bàn bạc về chính sách tiền tệ đã thất bại thảm hại. Tuy nhiên, các cuộc thảo luận giữa Pháp và Đức – nước vẫn giữ vai trò là tiếng nói hàng đầu trong các cuộc tranh luận về các vấn đề tiền tệ châu Âu – đã hiệu quả hơn nhiều. Tương tự như vậy, vào giữa thập kỷ 1980, khi biến động tỷ giá hối đoái dẫn đến các lời kêu gọi áp dụng các biện pháp bảo hộ thương mại, Mỹ và Nhật Bản đã tìm ra một giải pháp liên quan đến bình ổn tỷ giá hối đoái.
Ngày nay, ngoại giao kinh tế quốc tế đặt trọng tâm vào Mỹ và Trung Quốc. Trong những năm gần đây, một cuộc tranh luận mới đã tập trung vào việc liệu hệ thống kinh tế toàn cầu trong những năm 2000 – trong đó các nền kinh tế hướng xuất khẩu mới nổi cơ bản gắn giá trị đồng tiền của mình với đồng đô la để có được tốc độ tăng trưởng nhanh hơn và tích lũy dự trữ ngoại hối ở mức ngoạn mục – có đang thực sự tạo ra một dạng “Bretton Woods II” hay không. Liệu Trung Quốc và Mỹ có thể chính thức hóa một hệ thống như vậy, với đồng nhân dân tệ đóng một vai trò lớn hơn?
Bản chất song phương của các cuộc đàm phán ngụ ý chắc chắn rằng các cuộc đàm phán luôn có một cơ hội thành công. Nhưng có một yếu tố quan trọng khác làm cơ sở cho sự thành công của hội nghị Bretton Woods: môi trường chính trị và an ninh toàn cầu.
Đầu tiên, hội nghị diễn ra một tháng ngay sau cuộc đổ bộ D-Day ở Normandy, khi ngày tàn của Chiến tranh thế giới lần thứ II dường như sẽ diễn ra sớm hơn dự kiến. Những cân nhắc trong nước cũng có vai trò trong việc này. Như Bộ trưởng Tài chính Mỹ Henry Morgenthau, Jr tuyên bố trước khi diễn ra hội nghị: “Chúng tôi thấy điều này tốt cho thế giới, tốt cho đất nước, và tốt cho Đảng Dân chủ, để chúng ta đi tiếp.”
Để đạt được một thỏa thuận với quy mô và tầm ảnh hưởng tương tự, các nhà lãnh đạo thế giới – đặc biệt là ở Mỹ và Trung Quốc – sẽ cần phải chịu những sức ép lớn giống nhau. Một hiệp ước toàn cầu sẽ phải là một sự cần thiết mang tính cấp bách, chứ không phải là một khả năng hấp dẫn.
Điều gì sẽ thuyết phục các nhà lãnh đạo Trung Quốc rằng họ phải nhanh chóng củng cố nền kinh tế mở toàn cầu tạo điều kiện cho sự tăng trưởng kinh tế dựa vào xuất khẩu của Trung Quốc? Một chất xúc tác như vậy có thể là một cuộc khủng hoảng tài chính bắt nguồn từ hệ thống ngân hàng ngầm đầy rủi ro của nước này. Một cuộc ganh đua để lãnh đạo thế giới cũng sẽ giúp thúc đẩy mục đích trên. Hoặc có thể sự kích thích sẽ đến từ nỗi sợ rằng thế giới đang trượt về hướng chủ nghĩa bảo hộ, với các hiệp định thương mại song phương và khu vực như Hiệp đính Đối tác Thương mại và Đầu tư xuyên Đại Tây Dương vốn đang đào sâu những chia rẽ giữa các thành viên hiệp định và phần còn lại của thế giới.
Bretton Woods đã chứng minh rằng phải có một cuộc khủng hoảng lớn để tạo ra một động lực chính trị cho cải cách. Thế giới của ngày hôm nay, với tất cả các rắc rối của mình, vẫn chỉ đơn giản là không – hay ít nhất là chưa – đủ nguy hiểm đối với các nước đứng mũi chịu sào của nền kinh tế toàn cầu.
Harold James là Giáo sư Sử học và Quan hệ Quốc tế tại Đại học Princeton. Domenico Lombardi là Giám đốc Chương trình Kinh tế Toàn cầu tại Trung tâm Đổi mới Quản trị Quốc tế, Canada.
Bản gốc tiếng Anh: Project Syndicate
Nguồn: “What comes after Bretton Woods II?”, The Economist, 13/08/2019.
Biên dịch: Phan Nguyên
“Hoa Kỳ không còn cần phải cạnh tranh với một tay bị trói sau lưng”, Richard Nixon, lúc đó là tổng thống Mỹ, nói với người dân của mình như vậy vào tháng 8 năm 1971. Với bài phát biểu đó, ông đã báo trước sự kết thúc của trật tự kinh tế hậu Thế chiến II, chấm dứt việc chuyển đổi đồng đô la Mỹ sang vàng và tăng thuế đối với hàng nhập khẩu. Sự tồn tại của trật tự ngày hôm nay, vốn xuất hiện sau những hỗn loạn xảy ra sau đó, giờ đây trông ngày càng mong manh hơn. Trong các trường hợp khác, sự sụp đổ của nó có thể không làm người ta thương tiếc. Nhưng với mỗi ngày tháng 8 này trôi qua, triển vọng cho một sự thay đổi tốt đẹp từ một chế độ tiền tệ toàn cầu này sang một chế độ khác trông ngày càng khó khăn hơn.
Hành động có vẻ đơn giản là giao thương xuyên biên giới lại trở nên phức tạp bởi thực tế rằng hầu hết các quốc gia đều có đồng tiền riêng, với giá trị thay đổi theo những cách thức riêng. Nỗ lực của các chính phủ để quản lý những sự thay đổi này bị hạn chế bởi các đánh đổi nhất định. Neo tiền tệ của mình vào một mỏ neo bên ngoài để ổn định giá trị của nó có nghĩa là bị mất quyền kiểm soát chính sách kinh tế trong nước hoặc bị hạn chế quyền tiếp cận dòng vốn nước ngoài. Các hệ thống trật tự tiền tệ nhằm giúp giải quyết những đánh đổi này theo một cách nào đó chỉ có hiệu quả trong một thời gian ngắn. Bối cảnh cho cuộc đối đầu kinh tế Mỹ – Trung là một hệ thống tiền tệ từng hoạt động hiệu quả, nhưng hiện giờ thì không.
Những điều như vậy đã từng xảy ra. Thời đại toàn cầu hóa đầu tiên, bắt đầu từ cuối thế kỷ 19, được xây dựng dựa trên chế độ bản vị vàng. Các chính phủ đã cố định giá trị đồng tiền của mình với vàng, hy sinh một số quyền kiểm soát đối với nền kinh tế trong nước. Sự đánh đổi này trở nên không thể duy trì trong cuộc Đại khủng hoảng những năm 1930, khi các chính phủ từ bỏ các cam kết tiền tệ của họ. Sau khi hết đồng tiền này đến đồng tiền khác bị phá giá, các đối tác thương mại tức giận nâng mức thuế quan, và thế giới biến thành các khối tiền tệ đối địch nhau. Năm 1944, các quốc gia Đồng minh đã nỗ lực nhằm xây dựng một trật tự tiền tệ tại hội nghị Bretton Woods, New Hampshire. Các quốc gia tham gia đã neo đồng tiền của mình vào đồng đô la Mỹ [có một số dư địa nhất định để điều chỉnh tỉ giá]. Còn đồng đô la Mỹ, đến lượt nó, được neo với vàng. Dàn xếp này chỉ tồn tại được một phần tư thế kỷ. Khi cán cân thương mại của Mỹ bị thâm hụt và lạm phát gia tăng trong thập niên 1960 và 1970, niềm tin vào việc neo đồng đô la Mỹ với vàng bắt đầu suy giảm. Thắt chặt chính sách tài khóa và tiền tệ quyết liệt có thể đã khôi phục uy tín của chế độ tỉ giá này ở nước ngoài, nhưng với chi phí rất lớn ở trong nước. Buộc phải lựa chọn giữa lợi ích trong nước và sự tồn tại của hệ thống tiền tệ toàn cầu, Nixon đã từ bỏ các cam kết của Hoa kỳ tại Bretton Woods.
Hệ thống hiện tại, thường được gọi là Bretton Woods II, dần dần xuất hiện từ đống tro tàn của trật tự hậu Thế chiến II. Sự thống trị của đồng đô la đã không kết thúc. Phần lớn các giao dịch thương mại thế giới được tiến hành bằng đồng bạc xanh. Những thay đổi trong chính sách kinh tế của Mỹ vẫn còn ảnh hưởng khắp thế giới. Các nghiên cứu cho thấy một đồng đô la mạnh hơn làm giảm thương mại toàn cầu, trong khi chính sách tiền tệ thắt chặt ở Mỹ sẽ hạn chế các điều kiện tài chính toàn cầu. Thông qua những bài học cay đắng, các nền kinh tế mới nổi nhận ra rằng nếu muốn tự bảo vệ mình trước những biến động này, họ cần tích lũy kho dự trữ đô la lớn, vốn bắt đầu vào những năm 1990 và đạt đỉnh vào năm 2014. Việc mua đô la Mỹ tại các thị trường mới nổi khiến cho đồng bạc xanh được định giá cao và làm tăng khả năng cạnh tranh của các nhà xuất khẩu tại các thị trường mới nổi này. Nước Mỹ bắt đầu bị thâm hụt tài khoản vãng lai lớn, dai dẳng: nói cách khác, mức tiêu thụ quá mức của Mỹ được tài trợ bằng tiền đi vay từ các nước mới nổi, những nước đã đầu tư đô la mua được vào các tài sản Mỹ. Dòng tiền này – chảy từ các nền kinh tế tích lũy dự trữ ngoại hối, đứng đầu là Trung Quốc, sang Mỹ, và từ người tiêu dùng Mỹ quay trở lại các nền kinh tế tích lũy dự trữ, đã định hình nên hệ thống Bretton Woods II.
Chế độ tiền tệ này không bao giờ trông thực sự bền vững. Mỹ không thể đi vay từ nước ngoài mãi mãi, và thâm hụt tài khoản vãng lai dai dẳng đã ăn mòn các ngành công nghiệp xuất khẩu của nước này. Vào những năm 2000, một số nhà kinh tế lo ngại rằng các nhà đầu tư có thể mất niềm tin vào đồng bạc xanh, gây ra sự sụp đổ của đồng tiền này và một cuộc khủng hoảng toàn cầu. Một số nhà quan sát dự đoán rằng nước Mỹ có thể bị giảm vai trò trong hệ thống, hoặc thiệt hại gây ra cho người dân Mỹ bởi tình trạng phi công nghiệp hóa có thể khiến các chính trị gia dù theo xu hướng chính trị nào cũng đều sẽ nghi ngờ các lợi ích của toàn cầu hóa.
Mặc dù vậy, có thời điểm một kết thúc êm đẹp cho Bretton Woods II dường như là điều khả dĩ. Khi các nền kinh tế Châu Âu trở nên hội nhập hơn và Trung Quốc phát triển, triển vọng của một thế giới đa cực, trong đó đồng đô la chia sẻ vai trò đồng tiền dự trữ với đồng euro và đồng Nhân dân tệ, đã dần ló dạng. Người tiêu dùng châu Âu và Trung Quốc sẽ đóng vai trò quan trọng như người tiêu dùng Mỹ, và sự mất cân bằng toàn cầu sẽ giảm đi. Nhưng than ôi, lịch sử đã có những ý tưởng khác. Trong bối cảnh hỗn loạn của thập niên qua, các nhà đầu tư đã bám vào sự an toàn của tài sản định danh bằng đồng đô la Mỹ, củng cố thêm thế bá quyền tiền tệ của Mỹ. Các cuộc khủng hoảng nợ đã làm suy yếu niềm tin vào đồng euro. Còn niềm tin vào sự trỗi dậy không thể tránh khỏi của đồng Nhân dân tệ đã bị lu mờ bởi sự tăng trưởng chậm lại của Trung Quốc, cũng như việc nước này giảm nhiệt tình đối với cải cách. Trong khi đó, hệ thống hiện tại lại trông có vẻ dễ bị tổn thương hơn bao giờ hết. Cuộc chiến thương mại và tiền tệ gia tăng của Tổng thống Donald Trump có nguy cơ lật đổ Bretton Woods II, ngay cả khi các lựa chọn thay thế khả dĩ cho hệ thống này vẫn còn mờ mịt.
Lịch sử lặp lại
Một kết thúc gây ít rối loạn nhất cho Bretton Woods II vẫn là điều có thể. Số phận của nó có thể giống với Bretton Woods I, đặc biệt là nếu ông Trump thất cử vào năm 2020. Đảng Dân chủ có xu hướng dân tộc chủ nghĩa về mặt kinh tế hơn so với trước đây, nhưng vẫn quan tâm đến giá trị của hợp tác toàn cầu. Một Tổng thống Bernie Sanders hoặc Elizabeth Warren có thể tìm kiếm sự giảm giá một lần của đồng đô la trong khi vẫn tái cam kết vai trò của Mỹ trong một hệ thống thương mại toàn cầu dựa trên quy tắc. Một cuộc suy thoái ở Trung Quốc có thể khiến lãnh đạo nước này sợ hãi và đưa ra những nhượng bộ thương mại mà Mỹ chấp nhận.
Nhưng kinh nghiệm của những năm 1930 có thể gợi ý một viễn cảnh khả dĩ hơn. Trong trường hợp không có sự điều chỉnh có phối hợp đối với tỷ giá hối đoái và chấm dứt chiến tranh thương mại một cách hòa bình, thế giới có thể vấp phải một chu kỳ đua nhau phá giá tiền tệ và tăng thuế. Khi quan hệ thương mại bị đổ vỡ, các quốc gia có thể tự tổ chức thành các khối kinh tế đối địch, nhìn nhau với ánh mắt khó chịu. Thật khó để tưởng tượng thế giới sẽ lặp lại một kỷ nguyên xấu xí đến vậy của lịch sử. Nhưng viễn cảnh đó giờ không còn khó để tưởng tượng như trước đây.